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在英国，旨在给众议院降温的贵族院的权威大大削减，只具有了象征意义。

二、地位的提升:从附属主体到核心主体在新中国宪法曲折的历程中，基本权利主体不仅会不可避免地沦为政治俾女，而且还会陷入国家附庸的尴尬境地。[6]1982年宪法只规定了个体经济。

2、从立法技术而言，这种性质转变使基本权利的一般主体更加明确稳定，更便于保障公民的基本权利和保持宪法的稳定性。其意义主要体现为下列四个方面。1982年《宪法》实际上否认私营经济的合法性，到1988年修宪只承认个体经济和私营经济作为社会主义公有制经济的补充;1999年修宪则扩大了非公有制经济的范围，并确认他们是社会主义市场经济的重要组成部分，但国家只保护个体经济和私营经济的合法权利和利益;到2004年修宪国家则保护所有非公有制经济的合法权利和利益，从而确定了非公有制经济与公有制经济同等的宪法地位。【摘要】基本权利的研究离不开对基本权利主体的关注。无论怎样，在政治共同体———国家还广泛存在的现实条件下，外国人作为基本权利主体的资格还需要受到严格限制，只能享有有限的基本权利。

因此，笔者试通过对宪法文本的研究，探析基本权利主体的相关问题。[5]由此，我国学界对外国人是否是我国基本权利特殊主体存有争议:一种观点认为，外国人不是我国公民，因此，他们不是我国基本权利主体。The Supreme Adminisrative Court.2006R2915,http：//fyjud.lawbank.com.tw( last visited Feb. 5, 2010)[12]最新的判决是台湾最高行政法院99裁151号，相同的判决还有台北高等行政法院98诉1267号等。

适用法律优位原则，不仅可以约束大学自治以免超出国家立法监督的范围，而且保证了大学自治的空间，避免由于法律空白而带来大学的无所作为。[2]大学正是这种社团自治的典型。大学自治要遵守法律优位原则，以保证大学自治接受国家监督，但当立法机关制定法律损害大学自治的根本时，就需要对法律进行违宪审查来否决其效力，同样，当上位法律空白，无法利用法律优位原则对大学自治规章进行审查时，也需要对大学自治规章进行违宪审查，审查其是否损害相对人的基本权利，是否符合平等、比例、不当连接禁止、正当程序等法律原则。其次，大法官们大多具有欧陆留学背景，易于接受实质法治国、制度性保障等先进理念，在380号、450号等解释中引进德国的制度性保障理论，将大学自治视为学术自由的制度性保障。

The Supreme Adminisrative Court.2002J344,http：//fyjud.lawbank.com.tw(last visited Dec. 10, 2009)．[7]在第443号解释中，大法官们认为由于基本权利并非受到无差别的保障，容许因规范对象、内容或法益本身及其所受限制的轻重而进行合理的有差异的对待，于是形成法律保留原则的层级理论。该解释将大学界定为行政机关固然可以解决其行政诉讼主体地位问题，却采用了法律授权说，大学与国家、地方自治团体和其他行政主体之间如果不进行进一步区分，其负面效果也极其明显：行政从属于立法原则使法律保留成为必然，可能会在根本上动摇大学自治的制度性保障功能。

其次是建立自治立法和法律法规合作的大学治理模式。相同判决还有台湾警察专科学校考试作弊退学案、私立铭传大学考试作弊退学案等。显然，本解释认为立法者无权通过法律来侵害大学自治，制度性保障理论成为保护大学自治的利器。[12]因此，台湾地区关于大学自治和法律保留之关系的争议源于制度保障说与大学法第1条第2款和382号解释之间的冲突。

其中，学术研究涵盖与探讨学问发现真理有关的所有事项，诸如研究动机形成、计划提出、研究人员组成、预算筹措分配、研究成果发表等。正是这种对国家法的过度依赖，导致人们宁愿相信政府部门出台的规范性文件，也不敢放手让大学各自制定校规，最终导致教育行政主管机关的部门规章和其他规范性文件编织成了事无巨细的法网，大学毫无自主的空间。再次是建立违宪审查机制。380号解释作为一个里程碑，从一开始就为大学自治划定了一个较宽的范围，包括学术研究、教学和学习、管理机构等诸方面。

在三权分立的宪政结构之下，法律保留原则意在维护立法机关对行政机关的制约，通过无法律即无行政原则以强化行政对代表民意的立法机关的从属性，同时法律保留也成为立法机关的自我约束，要求立法者履行立法义务，限制授权立法，其核心是避免行政僭越国会。在大陆，法律往往被视为宪法的具体化，人们更关注宪法规范在部门法中的具体化，而不介意法律权利的宪法化问题，许多人满足于高等教育法中的大学自主权，对于其是否入宪不以为意，而事实上，当大学自主权由法律授权而上升为宪法上的分权时，才有可能从授权转变为自治，因此，要实现学术自由就必须把高等教育法中的自主转变为宪法上的自治。

到了626号解释，大法官会议进一步明确了大学自治不适用法律保留，强调大学对于入学资格等教学、研究与学习之事项，享有自治权，自得以其自治规章，于合理及必要之范围内，订定相关入学资格条件，不生违反法律保留原则的问题。[8]四、对大陆法治建设的启示（一）台湾的经验和不足大学法于1947年制定时并无大学自治之规定，虽然自清末民初现代大学教育制度创建之时，实行大学自治的呼声就未间断过，但真正进入实证法却经过近一个世纪，直到1993年大学法进行全文修订时才明确写入大学自治。

本文通过梳理台湾地区司法实践，找到大学自治和法律保留之间的内在冲突，为大陆地区大学法治的建设提供借鉴。授权说把大学校规的制定权视为立法机关的授权，大学类似于行政机关，要严格遵守法律保留原则，校规成为政府行政规则的组成部分，除非得到法律授权，否则大学无权自主立法，本该在学术标准和管理方式上各具特色的大学校规可能变得千篇一律，沦为国家法的重述甚至是照抄，任何的制度创新都会面临动辄得咎的风险，国家法对大学事务的垄断破坏了大学对学术的个性化目标追求和设计，背离了学术自由。而德国法上的大学自治被视为宪法上的制度保障，这是伴随大学诞生和发展而形成的社会自治形式，是一种远在立宪之前就已存在的历史制度，非依靠现有法律的塑造才得以形成，因而并不从属于法律。法院出于维护学生基本权利的目的而受到人权组织的支持，但却遭受教育界的极大反弹，担心大学自治会被立法者掏空而丧失其制度性保障价值。管理机构则包括大学内部组织、教师聘任及资格评量等等。首先，大法官会议自解严之后力图改变曾经留给民众的专制附庸的传统形象，慢慢回归其设立本旨，对基本权利保护问题逐渐发声，从保护学术自由的高度强调大学自治。

其中，大学事项属于事务本质上固有的自主规律性的部分，在没有制定法律的情况下许可授权制定行政命令。将高等教育法中的办学自主转变为宪法上的自治，并不是简单的将其写入宪法就大功告成，还要建立有效的违宪审查机制来落实大学自治。

注释:[1]林明锵：大学自治与法律保留，载《月旦法学杂志》2001年10月第77期，第166页。台湾地区的经验和教训对推动大陆大学法治建设具有重要借鉴意义。

[5]不过，大法官626号解释之前的模糊态度，也使得最高行政法院并非一律明确认定大学自治事项排除适用法律保留，有时候法院会采用迂回的方式，以法律保留的层次论来降低大学事务的规范密度，使得法律保留徒留外壳，达到维护大学自治的目的。最高行政法院(2000年以前为一审制的行政法院）洞若观火，自382号解释破除大学特别权力关系传统而许可对大学提起诉讼以来，还没有出现过利用法律保留原则否定大学自治行为的判决，对一审中偶尔出现的否定判决也在上诉审中以大学自治不适用法律保留原则为由予以废弃，正是最高行政法院的坚持，使大学法第1条第2款未完全束缚大学自治。

另一方面，立法者还要依据足够性保障原则，通过立法为大学自治提供最基本的保障，比如建立基于平等原则的政府拨款制度。[1]在实务上，则是犹豫不决。总的看来，从380号直到563号，大法官的态度一直在摇摆之中，对大学自治与法律保留的关系并没有一以贯之的明确态度，直到2007年的626号解释，才明确大学自治规章没有法律保留原则的适用。在备受争议的世新大学二一退学案中，[4]某学生因一学期所修学分达二分之一不及格，被学校依校规予以退学处分。

同时，该解释所涉及的个案也表明法律保留原则和大学自治并非当然的和谐一致，法律保留也可能侵害大学自治，在基本权利保障成为立宪的核心制度之时，制度性保障并未过时。一审法院虽然以二一退学的校规未有大学法和学位授予法的明确授权，违背了法律保留原则为由，而认定无效，但法院并没有认定大学自治要当然适用法律保留，实际上该判决是通过限缩大学自治范围的方式来否定大学自治规章的效力，也就是说，一审法院认为人民受教育权和学生学习权，并非学术自由的构成部分，不在大学自治保障范围，因此应受法律保留的限制，显然一审判决也隐含了大学自治并不适用法律保留的前提。

依据制度保障说，法律介入大学事务的根本目的在于确保大学自治纳入宪政秩序，规范密度必须以实现学术适当性为前提，采用一种框架式的规范结构，依据比例原则进行最少、最必要的规制，凡直接与教学、科研和学习等学术自由权有关事项，法律固然为保证学术秩序的公正而进行一定介入，但这种介入只能基于学术理由，且此种规范应以任意性规范为主，不宜以强制性规范来完全剥夺大学自主空间。当然，这些表述并不意味着对制度性保障的放弃，因为即使在制度性保障理论之下，立法机关也可以制定法律来规范大学事务，确保大学以学术自由为核心的运行机制能够符合宪法基本价值和自由秩序，但是大法官对法律介入的分寸却没有给出一个基本判断标准，因为适用法律保留原则也是一种法律介入，两种法律介入具有实质的不同，如何区分制度性保障下的法律介入和依法行政下的法律介入成为解决大学自治和法律保留之关系的关键。

而最高行政法院认为，学术活动甚为复杂多样而各具特性，且大学具有自治权，法律就有关学生权利义务事项，以低密度之规范为已足，若其对大学学生基本权利义务已为最低条件规范，而将其具体事项授权主管机关或再授权大学，并没有违反法律保留原则、授权明确原则或再授权禁止原则。三、台湾行政法院对大学自治和法律保留之关系的态度大法官态度暧昧使得在实务中出现了二一退学等备受争议的案例，在这些案例中，法院将退学等足以改变其学生身分并损及其受教育机会的处分视为重要事项，进而主张适用法律保留原则。

最高行政法院明确表示大学自治事项属于学术自由事项，应由大学自由决定，在此自由决定之自治范围内，并无法律保留原则之适用，大学自治为学术自由所应建制之范围，无待于法律授权，涉及大学对学生学习能力之评价，及学术水平之维护，与大学之研究及教学有直接关系，影响大学之学术发展与经营特性，属大学自治之范围，既无法律另设规定，则大学自为规定，不能以学生有受教育权或学习权之存在，认在此范围内有法律保留原则之适用。更致命的是，作为法治后发地区还产生了一种法治饥渴主义倾向，崇拜和迷信国家立法，比如，教育部印发《中小学班主任工作规定》，明确规定班主任有采取适当方式对学生进行批评教育的权利，专家在解读该规定时指出，之所以对教师的批评权作出明确规定，主要是针对一些地方和学校出现的教师特别是班主任教师不敢管学生、不敢批评教育学生、放任学生的现象首先，大法官会议自解严之后力图改变曾经留给民众的专制附庸的传统形象，慢慢回归其设立本旨，对基本权利保护问题逐渐发声，从保护学术自由的高度强调大学自治。这说明大学自治是台湾地区民主化和法治化的产物，并最终通过制度保障学说将大学自治与学术自由联系起来，使大学自治具有了基本权利保护的价值，并在宪法层面为大学自治找到了依据，最终将大学自治纳入宪政秩序之内。

大学自治与法律有了相对的独立性，大学有关学术自由事项由各大学自主决定，拒绝立法机关对大学事务的过度介入，正是这种处理大学自治的基调，才使得大法官们没有被大学法第1条第2款完全套牢。[2]大学正是这种社团自治的典型。

总的看来，从380号直到563号，大法官的态度一直在摇摆之中，对大学自治与法律保留的关系并没有一以贯之的明确态度，直到2007年的626号解释，才明确大学自治规章没有法律保留原则的适用。显然，382号意在确立学校的行政主体地位，解决学校管理行为的可诉性问题，但却没有区分大学教育和基础教育，虽然确立了大学的公法地位，但却丧失了大学的自治性，不仅使大学从属于立法机关，甚至还完全从属于行政机关。

教学与学习事项，涵盖了课程设计、科目订定、讲授内容、学力评定、考试规则、学生选择科系与课程自由以及学生自治等。再次，高压政治和威权的传统又使得大法官们习惯于将大学纳入国家体制之中，试图在法律层面寻找大学自治的依据，把大学事项视为立法机关的当然权力，与大学法第1条第2款的意旨相一致。